La bussola del lavoro

Se da un lato la rigidità delle disposizioni è rimasta sostanzialmente stabile, pur con uno spostamento da target nazionali vincolanti verso obblighi di monitoraggio più rigorosi, l'adattabilità è effettivamente migliorata grazie all'istituzione di un comitato scientifico consultivo e alla previsione di revisioni quinquennali legate all'Accordo di Parigi. Anche il pensiero a lungo termine risulta più presente, con la neutralità climatica al 2050 esplicitamente sancita, ma manca ancora una chiara base scientifica che giustifichi tale obiettivo e un percorso coerente che colleghi il target del 2030 a quello del 2050. Emerge una differenziazione netta tra le istituzioni. Il Parlamento europeo si conferma l'attore costantemente più lungimirante dato che ha proposto target più elevati in ogni occasione, si è opposto al target netto, ha sostenuto meccanismi vincolanti e ha mostrato una maturazione continua del pensiero a lungo termine già a partire dal 2008. Il Consiglio e la Commissione hanno avuto ruoli più fluttuanti e maggiormente miopi. Il Consiglio europeo, che storicamente decide i livelli dei target, ha guidato le scelte meno ambiziose e la Commissione vi si è allineata. Solo in alcuni ambiti, come la rigidità delle disposizioni, la Commissione ha fatto da traino insieme al Parlamento mentre il Consiglio è passato da posizioni contrarie a target vincolanti nel 2030 a una loro accettazione nel Fit for 55.

Gheuens dimostra che le fluttuazioni della miopia legislativa corrispondono strettamente alle posizioni del Consiglio europeo, la cui autorità rende difficile per le altre istituzioni discostarsene. Il Parlamento, pur essendo sistematicamente più ambizioso, è riuscito a influenzare i target solo indirettamente. Per quanto riguarda le logiche di cambiamento, prevale nettamente il consequenzialismo, ovvero l'uso di meccanismi cogenti come target vincolanti e revisioni obbligatorie, anche se la crescente attenzione al lungo termine segnala una maggiore influenza della logica dell'appropriatezza. Il Green Deal, quindi, va letto come evoluzione incrementale priva di un'accelerazione decisiva sui target e ancora affetta da una miopia strutturale che i sistemi democratici faticano a superare di fronte a sfide climatiche che si giocano su decenni.

Rosa Fernandez indaga il ruolo dei sistemi fiscali verdi all'interno del Green Deal concentrandosi in particolare sul secondo grande obiettivo del programma, cioè il rinnovamento dei bilanci nazionali attraverso segnali di prezzo adeguati a favorire la transizione ecologica. Parte da una constatazione di fondo: la pandemia ha aggravato la pressione sulle risorse pubbliche, portando i governi a modificare piani d'azione e bilanci e ad approvare misure fiscali e monetarie di emergenza. A livello europeo ciò si è tradotto nell'aggiunta delle risorse di Next Generation EU al quadro finanziario pluriennale 2021-2027. Nonostante questo contesto di crisi l'UE ha ribadito che il Green Deal, presentato solo pochi mesi prima dello scoppio della pandemia, rimane centrale per la ripresa, puntando a coniugare neutralità climatica, creazione di occupazione e inclusione sociale.

La tassazione ambientale costituisce uno degli strumenti principali per raccogliere entrate e indirizzare i comportamenti ma la sua applicazione si scontra con un nodo politico e giuridico rilevante, ovvero il principio di sussidiarietà e la regola dell'unanimità per le decisioni fiscali. Questo rende estremamente complessa qualsiasi forma di armonizzazione fiscale, tanto che la Commissione Europea ha fatto ampio ricorso a strumenti di soft governance come raccomandazioni. Fernandez adotta un quadro analitico che distingue tra logica delle conseguenze (interventi top-down, coercitivi, basati su incentivi razionali) e logica dell'appropriatezza (apprendimento, scambio di buone pratiche, persuasione) per verificare quale prevale nelle iniziative del Green Deal.

Dal punto di vista concettuale il green budgeting non è una novità, essendo già emerso durante la crisi del 2007-2008, e viene definito come l'integrazione delle preoccupazioni ambientali nei cicli di bilancio pubblici. Le tasse ambientali, classificate dall'UE e dall'Ocse in quattro categorie (energia, trasporti, inquinamento e risorse), sono considerate strumenti efficienti perché forniscono i giusti segnali di prezzo. Tuttavia la loro efficacia dipende fortemente dalla destinazione del gettito. Se questo viene riciclato per ridurre altre imposte o reinvestito in energie rinnovabili, il consenso pubblico aumenta. Un altro aspetto chiave è il rischio di regressività. Le tasse ambientali potrebbero colpire in modo sproporzionato i redditi più bassi. Sono quindi necessarie limature per rendere la riforma progressiva.

Analizzando i dati Eurostat il quadro che emerge è molto variegato. A livello aggregato la quota delle entrate da tasse ambientali sul totale delle imposte e dei contributi sociali è passata dal 6,71% nel 2004 al 5,91% nel 2019 mentre sul Pil si attesta intorno al 2,4%, con paesi come Irlanda, Spagna, Lussemburgo e Germania sotto il 2%. La Danimarca è storicamente il paese con la quota più alta (intorno al 4% del Pil, poi scesa al 3,27% nel 2019) mentre Grecia e Slovenia mostrano trend in crescita. Le tasse energetiche rappresentano in media il 75% del gettito totale, arrivando all'85% nei paesi dell'Europa orientale e in Lussemburgo. Danimarca e Paesi Bassi si distinguono per una quota maggiore di tasse su inquinamento e risorse (fino al 20%). Anche la distribuzione del carico fiscale varia notevolmente. In media le imprese pagano il 52% e le famiglie il 46% ma in Lussemburgo i non residenti pagano il 60% delle tasse energetiche mentre a Malta le famiglie contribuiscono solo per il 14%. Fernandez sottolinea che un gettito basso può segnalare aliquote ridotte ma anche un effettivo cambiamento nei comportamenti di consumo mentre un gettito alto può derivare da aliquote basse che attraggono acquirenti stranieri.

Per quanto riguarda l'efficacia, studi citati dall'autrice confermano che le riforme fiscali verdi a gettito neutrale hanno contribuito a ridurre le emissioni in paesi come Danimarca, Paesi Bassi, Germania, Finlandia, Svezia e Regno Unito, senza danni alla crescita economica. Simulazioni per l'Irlanda e la Spagna mostrano risultati positivi in termini di riduzione di emissioni e consumo di carburante. Dati più recenti, però, indicano un aumento dei consumi energetici nell'UE, suggerendo la necessità di un adattamento continuo dei sistemi fiscali..

Venendo al Green Deal, il linguaggio utilizzato è orientato al dialogo e alla condivisione di buone pratiche, in linea con la logica dell'appropriatezza. Un esempio concreto è il quadro di riferimento per il green budgeting sviluppato congiuntamente e il programma di formazione lanciato dalla Commissione nel maggio 2021, a cui hanno partecipato inizialmente Portogallo, Slovenia e Spagna (paesi tradizionalmente in ritardo), e che ha già coinvolto 23 stati membri, in collaborazione con Expertise France e l'Istituto per l'Economia del Clima.

Fernandez mostra che l'approccio soft non è l'unico, né forse il prevalente. Nonostante i ritardi dovuti alla pandemia, la macchina normativa europea procede speditamente con il pacchetto Fit for 55. La legge europea sul clima, in vigore dal luglio 2021, attribuisce esplicitamente alla Commissione il potere di adottare misure (anche procedure di infrazione) in caso di progressi insufficienti degli stati membri. Nel luglio 2021 sono state presentate due proposte di grande rilevanza: la rifusione della direttiva sulla tassazione dell'energia e l'istituzione di un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM). La prima riconosce che l'attuale direttiva è inadeguata perché di fatto favorisce l'uso di combustibili fossili, proponendo aliquote uniformi per tutti gli stati membri in base al contenuto energetico. La seconda, che avrà la forma di un regolamento (quindi direttamente applicabile e con gestione centralizzata), mira a prevenire le fughe di carbonio e a diffondere gli standard europei a livello internazionale. Fernandez nota criticamente che, mentre la direttiva sulla tassazione dell'energia richiederà ancora l'unanimità in Consiglio, il CBAM e la legge sul clima procedono per regolamento, dimostrando una maggiore determinazione centralistica.

Fernandez individua una governance mista ma con una netta prevalenza di meccanismi top-down quando si tratta di strumenti cogenti come regolamenti e direttive mentre la logica dell'appropriatezza rimane confinata ad azioni di supporto come formazione e raccomandazioni. Le barriere al cambiamento sono significative: la regola dell'unanimità, l'opposizione di paesi con bassa fiscalità, l'intrusione in competenze nazionali e la scarsa accettazione sociale (superabile però con adeguate misure di accompagnamento). I principali motori sono invece l'impegno UE alla neutralità climatica entro il 2050 e gli accordi internazionali. Il Green Deal può raggiungere i suoi obiettivi ma a condizione che le iniziative vengano attuate tempestivamente. Rimane aperta la questione se gli stati membri accetteranno una maggiore centralizzazione e un monitoraggio più stringente da parte delle istituzioni europee. 

Helen Kavvadia analizza il ruolo della Banca Europea per gli Investimenti come attore centrale nel finanziamento della transizione verde, inquadrandola nel più ampio contesto del Green Deal Europeo. La BEI, in quanto braccio finanziario a lungo termine dell'Unione Europea e una delle più grandi banche multilaterali al mondo, si è proclamata banca climatica dell’UE nel 2019, un gesto di forte rilevanza politica che ha preceduto di un mese la comunicazione ufficiale della Commissione Europea sul Green Deal. Con questa dichiarazione la BEI si è impegnata a interrompere entro la fine del 2021 tutti i finanziamenti a progetti legati ai combustibili fossili e a mobilitare 1 trilione di euro per investimenti climatici entro il 2030, con l’obiettivo di contribuire al raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050.

La realizzazione degli obiettivi del Green Deal richiede investimenti aggiuntivi di dimensioni colossali, quantificati in modi diversi a seconda delle fonti. La Commissione Europea stima un fabbisogno annuo di 260 miliardi di euro, altre stime arrivano a 300 miliardi mentre una valutazione congiunta della Commissione e della stessa BEI indica 350 miliardi di euro all’anno per il decennio 2020-2030. Su un totale complessivo di 3,5 trilioni di euro di investimenti necessari solo un terzo (circa 1 trilione) dovrebbe essere coperto dal Piano per un’Europa Sostenibile, finanziato tramite il bilancio UE e strumenti associati. Rimane quindi un divario di investimenti verdi pari a 2 trilioni di euro che dovrà essere colmato da altre fonti, in primis dal settore privato. È qui che il sistema bancario, e in particolare le banche commerciali, gioca un ruolo chiave, sebbene quest’ultime siano frenate dai rischi intrinseci della transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, rischi che possono influenzare il valore degli asset finanziari, la stabilità del sistema e l’intermediazione creditizia. Le banche pubbliche come la BEI sono state chiamate a intervenire per correggere i fallimenti del mercato. Tuttavia l’approccio della BEI è stato storicamente criticato per essere eccessivamente conservatore, avverso al rischio e per mancare di una missione pubblica più ampia.

La BEI è un organismo dell’UE, un policy-taker che deve attuare le politiche europee, diffondendo norme e valori attraverso la socializzazione e la persuasione. Allo stesso tempo è una banca a tutti gli effetti che opera sui mercati dei capitali in condizioni concorrenziali, finanziandosi autonomamente tramite l’emissione di obbligazioni e non tramite risorse di bilancio, e che promuove gli obiettivi europei offrendo condizioni di prestito preferenziali. L’attività della BEI in passato è stata sbilanciata verso la logica del consequenzialismo ma a partire dalla revisione del suo modello di business nel 2010, che ha aggiunto alla sua missione la consulenza per lo sviluppo di progetti e la capacità di miscelare fondi UE con risorse proprie, la banca ha visto crescere la sua politicizzazione e il suo ruolo nella logica dell’appropriatezza. La svolta climatica del 2019 ne è l’esempio più eclatante. La BEI ha di fatto anticipato e influenzato le politiche europee, diventando un policy-maker attivo, come dimostra il fatto che la sua politica climatica è in alcuni punti più restrittiva della stessa tassonomia europea, ad esempio escludendo i finanziamenti al nucleare e al gas naturale.

Analizzando i dati passati emerge come la BEI abbia una lunga tradizione nel settore ambientale, iniziata nel 1972, e sia stata pioniera nel 2007 del mercato dei green bond, emettendone per oltre 16 miliardi di euro in undici valute diverse. La domanda per questi strumenti, però, è rimasta limitata al 6,5% del programma di emissione annuale della banca. Più significativa è l’analisi dei prestiti: dal 2009 al 2020 la quota di finanziamenti climatici sulla sua attività totale è rimasta stagnante, attestandosi in media al 25% annuo, con un picco del 31% nel 2018. Kavvadia individua diverse barriere interne che potrebbero spiegare i bassi livelli passati, nonostante la retorica favorevole al clima. La prima è l’avversione al rischio. I progetti climatici sono spesso più rischiosi, con tempi di realizzazione più lunghi e flussi di cassa incerti. La seconda è legata ai margini di profitto più stretti che una banca pubblica non massimizzatrice di profitto come la BEI ha difficoltà a compensare. La crescente consapevolezza dei nuovi rischi legati alla transizione (reputazionali, finanziari da declassamento per criteri ESG, rischio di asset non più redditizi) ha spinto la BEI a rivedere la sua strategia e la svolta climatica è diventata la via preferita per gestire questi rischi, anche grazie al fatto che il 75% dei rischi dei progetti è coperto dalle garanzie dell’UE nell’ambito del piano InvestEU.

La BEI contribuisce agli obiettivi climatici principalmente erogando prestiti a condizioni favorevoli, caratterizzati da scadenze lunghe e tassi d’interesse competitivi, resi possibili dal suo rating AAA e dalla solida capitalizzazione garantita dagli Stati membri. Per raggiungere il target del trilione di euro entro il 2030 dovrà aumentare significativamente i suoi prestiti climatici. Considerando che i prestiti BEI coprono in media un terzo del costo totale di un progetto, l’effetto moltiplicatore generato dalla capacità della banca di attrarre capitali pubblici e privati (il cosiddetto crowding-in) porterebbe il volume complessivo di investimenti mobilitati a quasi 1 trilione di euro. Questo meccanismo, che opera in 160 paesi, trasforma le ambizioni geopolitiche dell’UE in investimenti concreti nell’economia reale, rafforzando il ruolo della BEI come catalizzatore fondamentale della transizione verde. 

Per Sonia Chikh M’hamed e Detlef F. Sprinz il Green Deal Europeo rappresenta un cambio di paradigma nella politica climatica dell'Unione poiché per la prima volta i pozzi di carbonio naturali vengono integrati in modo sistematico nella strategia per raggiungere la neutralità climatica entro il 2050. Le emissioni residue dovranno essere compensate da rimozioni nette di anidride carbonica, con un traguardo intermedio di riduzione delle emissioni del 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Sebbene siano previste anche soluzioni tecnologiche come la cattura diretta del carbonio, la Commissione Europea riconosce che i pozzi terrestri, in particolare le foreste, rappresentano al momento l'unica opzione realmente praticabile su larga scala per svolgere la funzione primaria di assorbimento. L'analisi si concentra sulle proposte interne all'Unione, esaminando specificamente la Strategia Forestale per il 2030 e il regolamento LULUCF, senza addentrarsi nei conflitti tra Stati membri o con le organizzazioni non governative, mettendo a fuoco il ruolo della Commissione come attore chiave. 

La Commissione ha messo il Green Deal al primo posto della propria agenda politica, sostenuta dalla legge europea sul clima del luglio 2021. Nella traiettoria delineata il Pil europeo può più che raddoppiare tra il 1990 e il 2050 ma le emissioni di gas serra dovranno crollare del 90%, con le emissioni residue compensate da un aumento annuale dei pozzi. Attualmente il settore LULUCF assorbe meno 300 milioni di tonnellate di CO2 equivalente all'anno ma per raggiungere gli obiettivi del 2050 servirà arrivare a meno 500 milioni di tonnellate. La Commissione stessa ha ricordato la necessità di pianificare subito questa transizione, dato che i tempi di attuazione delle politiche forestali sono molto lunghi. Senza un solido potenziamento dei pozzi, in particolare forestali, la credibilità interna ed esterna dell'Unione potrebbe essere seriamente compromessa.

Esaminando la Strategia Forestale per il 2030, che sostituisce quella del 2013, emergono tre obiettivi principali: proteggere e ripristinare le foreste, garantire una gestione sostenibile e migliorare la comprensione e il monitoraggio degli ecosistemi. Tra le azioni concrete spicca l'impegno a piantare 3 miliardi di alberi aggiuntivi entro il 2030, un traguardo che richiederà conoscenze approfondite sulle specie più adatte e una forte volontà politica da parte degli Stati membri. Vengono anche proposti schemi di pagamento per i proprietari forestali che forniscono servizi ecosistemici, un chiaro incentivo economico riconducibile alla logica delle conseguenze. Nel complesso la strategia si affida in modo prevalente alla logica dell'appropriatezza, infatti la Commissione punta sul dialogo tra le parti interessate, sulla condivisione delle migliori pratiche, su programmi educativi e sulla creazione di spazi inclusivi di discussione, piuttosto che su meccanismi vincolanti. Questo approccio riflette la limitata autorità dell'Unione in materia di politiche forestali che rimane in larga parte competenza degli Stati membri. 

Per quanto riguarda il regolamento LULUCF, la versione del 2018 prevedeva un obiettivo di "nessun debito" per il periodo 2021-2030 ma la proposta di revisione del luglio 2021, inserita nel pacchetto Fit for 55, innalza l'asticella portando l'obiettivo di assorbimento netto a meno 310 milioni di tonnellate entro il 2030. Le modifiche più significative riguardano le foreste e diventano operative a partire dal secondo periodo di conformità, tra il 2026 e il 2030. Viene introdotto il riconoscimento di nuove categorie di prodotti per lo stoccaggio del carbonio, come i prodotti legnosi a lunga durata, e viene ristrutturato il meccanismo di flessibilità che consente agli Stati membri di compensare le proprie emissioni. Inoltre gli Stati dovranno adottare i nuovi livelli di riferimento forestali e fornire prove dettagliate alla Commissione in caso di decrementi inattesi dell'assorbimento. Ci sono diverse criticità. Innanzitutto, l'aumento dell'assorbimento da meno 300 a meno 310 milioni di tonnellate è un incremento modesto, del tutto insufficiente per preparare il balzo fino a meno 500 milioni richiesto per il 2050. In secondo luogo, la proposta non specifica ancora come si intende realizzare questo incremento di due terzi della capacità di assorbimento, soprattutto considerando l'invecchiamento delle foreste in molti Paesi membri che riduce la loro capacità di assorbire carbonio. Infine la penalità prevista per la non conformità è solo dell'8% da applicare al periodo successivo al 2030, un meccanismo debole che ripete un errore di progettazione già noto dal Protocollo di Kyoto, dove la penalità era del 30% ma di fatto veniva elusa rinegoziando gli impegni futuri.

Raggiungere la neutralità climatica entro il 2050 non è un obiettivo privo di ambizione ma le politiche per il 2030 nel settore LULUCF e forestale non lo sono altrettanto. Per costruire un pozzo di carbonio in grado di assorbire 500 milioni di tonnellate all'anno entro la metà del secolo servirebbero incentivi molto più potenti, come un sistema di prezzi minimi garantiti per la tonnellata di carbonio permanentemente sequestrata e meccanismi di enforcement più rigorosi. Senza un deciso innalzamento delle politiche sui pozzi, l'Unione rischia di dover procedere a tentoni, perdendo legittimità proprio sulla sfida più importante del secolo. Il tempo a disposizione per rivedere la Strategia Forestale e il regolamento LULUCF è limitato e sulla base delle proposte attuali appare dubbio che l'UE disponga di una strategia chiara e tempestiva per onorare l'impegno della neutralità climatica che si è data.

Il raggiungimento dell’obiettivo di neutralità climatica entro il 2050, fissato dal Green Deal Europeo, richiede una riduzione drastica delle emissioni in tutti i settori, resa ancor più urgente dallo sviluppo lento e dalla scarsa diffusione su larga scala delle tecnologie di emissione negativa. Secondo Jonas J. Schoenefeld, Britta Stein e Ina Renz il settore edilizio assume un’importanza strategica fondamentale poiché le emissioni derivanti dall’uso e dal funzionamento degli edifici rappresentano da sole il 36% del totale dei gas serra nell’Unione Europea, assorbendo anche il 40% del consumo energetico complessivo. I dati Eurostat del 2020 confermano questa rilevanza, indicando che la quota maggiore del consumo finale di energia nell’UE è proprio quella degli edifici che supera i settori dei trasporti, dell’industria e dell’agricoltura, attestandosi al 41,7% del totale, di cui il 28% imputabile alle famiglie e il 13,7% ai servizi commerciali e pubblici.

Affrontare la domanda energetica degli edifici è però una sfida particolarmente complessa a causa di molteplici fattori specifici. Innanzitutto, trasformare gli edifici esistenti in strutture a emissioni quasi zero è un’operazione costosa e complessa, data l’enorme varietà di condizioni locali, climi, scopi d’uso e caratteristiche individuali degli immobili. A ciò si aggiungono le difficoltà di accesso al capitale per finanziare gli investimenti iniziali necessari alle ristrutturazioni. In secondo luogo, l’elevato numero di proprietari, sia privati che istituzionali, rende difficile il coordinamento per interventi condominiali o di quartiere. Terzo, esistono problemi strutturali come lo split incentive, ovvero la divergenza di interessi tra proprietari e inquilini che spesso scoraggia gli investimenti in efficienza energetica. Quarto, soluzioni uniformi sono destinate a fallire data l’eterogeneità del patrimonio edilizio e delle condizioni climatiche nei vari paesi europei. Quinto, gli strumenti di valutazione attuali, come i certificati di prestazione energetica, si concentrano quasi esclusivamente sulla fase d’uso dell’edificio, trascurando le emissioni incorporate legate alla costruzione, alla manutenzione e alla demolizione che richiederebbero invece analisi dettagliate del ciclo di vita dei materiali.

Nonostante l’Unione Europea si occupi di efficienza energetica degli edifici da oltre cinquant’anni, i risultati sono stati finora insoddisfacenti. Il tasso di ristrutturazione, cioè la percentuale di superficie edilizia che viene energeticamente riqualificata ogni anno, è rimasto stagnante in media intorno all’1% tra il 2012 e il 2016 in tutta l’UE, un ritmo giudicato chiaramente insufficiente per raggiungere la neutralità carbonica entro il 2050. Alcuni esperti hanno definito questo lento progresso un vero e proprio fallimento del mercato, stimando che sarebbe necessario un tasso di ristrutturazione annuo tra il 2% e il 3% per riqualificare la maggior parte degli edifici entro la metà del secolo.

Per rispondere a questa sfida nell’ottobre 2020 la Commissione Europea ha lanciato la Renovation Wave, una strategia che intende innescare un forte impulso iniziale capace di generare un movimento difficilmente arrestabile. Gli obiettivi dichiarati sono ambiziosi: ridurre le emissioni del settore edilizio del 60% entro il 2030 rispetto al 2015, diminuire il consumo energetico del 14% e quello per riscaldamento e raffreddamento del 18%, raddoppiare il tasso di ristrutturazione portandolo almeno al 2%, ristrutturare 35 milioni di unità edilizie e creare 160.000 nuovi posti di lavoro verdi.

Per realizzare questi target la Renovation Wave si basa su tre pilastri principali. Il primo è quello regolatorio, che prevede la revisione di direttive chiave come quella sulla prestazione energetica degli edifici, introducendo standard minimi obbligatori per gli edifici esistenti, e quella sull’efficienza energetica e sulle energie rinnovabili, oltre allo sviluppo di una tabella di marcia per ridurre le emissioni sull’intero ciclo di vita entro il 2050. Il secondo pilastro è quello finanziario che attinge a fondi europei come NextGenerationEU e il dispositivo per la ripresa e la resilienza, ai proventi del sistema ETS e promuove la finanza privata attraverso la tassonomia verde europea. Il terzo pilastro, infine, riguarda l’informazione, la partecipazione e il dialogo. Include il potenziamento dei certificati energetici, l’introduzione di passaporti di ristrutturazione e libretti digitali degli edifici, la creazione di sportelli unici di consulenza e il sostegno a progetti a livello di quartiere e iniziative come il Nuovo Bauhaus Europeo.

Il caso della Germania, illustrato dagli autori, offre spunti concreti su come queste logiche si traducano in pratica e quali difficoltà emergano. La Germania, con la sua peculiare struttura abitativa caratterizzata da proporzioni quasi uguali tra affitto e proprietà, rappresenta un caso europeo estremo e quindi istruttivo. Nonostante sia stata uno dei primi paesi ad adottare politiche per l’efficienza edilizia, le sue emissioni nel settore sono stagnanti dal 2014, tanto da aver mancato più volte gli obiettivi annuali della legge sul clima, nonostante un sistema di finanziamenti, agevolazioni fiscali e campagne informative.

Le ricerche sul campo in Germania hanno rivelato che gli incentivi finanziari, da soli, si sono spesso rivelati irrilevanti nelle decisioni dei proprietari, dove il fattore scatenante principale è risultato essere il cambio di proprietà dell’immobile. Le decisioni di ristrutturare sono influenzate da un intreccio complesso di fattori come il ritorno economico atteso, il maggior comfort abitativo, la disponibilità di sussidi ma anche l’imitazione dei vicini e la fiducia in intermediari e consulenti.

Alla luce di queste evidenze la lezione principale che emerge è che nessuna singola politica è sufficiente. Un’efficace trasformazione del patrimonio edilizio richiede un policy mix intelligente e coordinato che combini abilmente la logica delle conseguenze (rendendo più costoso non ristrutturare) con la logica dell’appropriatezza (creando norme sociali condivise e fornendo informazioni e consulenza di fiducia). La Renovation Wave, con il suo pacchetto integrato di misure, sembra muoversi in questa direzione ma il suo successo finale dipenderà in larga misura dalla volontà e dalla capacità degli Stati membri di implementare queste misure in modo coerente, adattandole alle proprie specificità nazionali e, non da ultimo, dalla capacità di sfruttare finestre di opportunità come l’attuale crisi energetica e l’aumento dei prezzi che stanno ridefinendo i calcoli di convenienza e le priorità di cittadini e imprese.

Appendice

L'analisi dell'implementazione legale e degli impatti del Green Deal europeo, partendo dai volumi Legal Implementation and Impacts of the European Green Deal, curato da Moritz Reese, Romina Schaller, Till Markus e Kurt Faßbender, e Deploying the European Green Deal: Protecting the Environment Beyond the EU Borders, curato da Mar Campins Eritja e Xavier Fernández-Pons, conferma una strategia ambiziosa e senza precedenti ma piena di tensioni, contraddizioni e sfide sia all'interno che all'esterno dei confini dell'Unione.

Nel primo volume Christian Calliess mette in luce i limiti dell'articolo 11 del TFUE, la clausola di integrazione ambientale, che sebbene giuridicamente vincolante (come confermato dall'avvocato generale Jacobs nel caso PreussenElektra del 2000), lascia un ampio margine di discrezionalità al legislatore nel bilanciamento con gli interessi economici. Per questo Calliess suggerisce emendamenti costituzionali come l'introduzione della responsabilità ecologica all'articolo 2 del TUE e, soprattutto, l'istituzione di un diritto fondamentale procedurale a un ambiente sano nella Carta dei diritti che garantisca informazione, partecipazione e accesso alla giustizia. A questo si aggiunge il diritto sostanziale a un minimo vitale ecologico da cui deriverebbe l'obbligo per il legislatore di dimostrare di aver preso tutte le misure per evitare il superamento dei limiti planetari, invertendo l'onere della prova.

Jan Darpo, invece, analizza le tensioni legislative tra l'accelerazione delle rinnovabili e la tutela della natura. Esamina in dettaglio il regolamento di emergenza (UE) 2022/2577 e la successiva direttiva RED III (Direttiva 2023/2413), adottata nell'ottobre 2023, che attuano il piano REPowerEU (maggio 2022). La RED III introduce all'articolo 15c le renewable acceleration areas (RAA), aree da designare entro il 21 maggio 2025 e soggette a valutazione ambientale strategica (SEA). All'interno delle RAA i progetti che rispettano le misure di mitigazione prescritte sono presunti senza effetti significativi e vengono esentati dagli obblighi di valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui alla direttiva 2011/92/UE e di valutazione di incidenza appropriata (VIA appropriata) ai sensi della direttiva Habitat (92/43/CEE). L'iter autorizzativo massimo è di 12 mesi per i progetti a terra e 24 per quelli offshore, prorogabili di 6, ma la disposizione più dirompente è l'articolo 16f. Fino al 2050 i progetti da fonti rinnovabili sono considerati di pubblico interesse prevalente (overriding public interest), un requisito che facilita la deroga agli obblighi di protezione dei siti Natura 2000 (articolo 6, paragrafo 4, della direttiva Habitat) e delle specie (articolo 5 della direttiva Uccelli 2009/147/CE). Darpo critica la soglia altamente probabile per attivare valutazioni supplementari e avverte che queste semplificazioni, se non accompagnate da un monitoraggio efficace, rischiano di sacrificare la biodiversità.

Il secondo volume si concentra sulla proiezione esterna di queste leggi. Xavier Fernández-Pons dedica un capitolo al regolamento (UE) 2023/956 del 10 maggio 2023 che istituisce il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM). In vigore dal 1 ottobre 2023 con un periodo transitorio fino al 1 gennaio 2026, il CBAM si applica inizialmente a cemento, elettricità, fertilizzanti, ferro e acciaio, alluminio e idrogeno. Gli importatori di questi beni dovranno acquistare certificati al prezzo delle quote del sistema ETS. Fernández-Pons analizza la compatibilità del CBAM con le norme del WTO osservando che la sua base giuridica nell'articolo 192, paragrafo 1 del TFUE è stata scelta per evitare l'unanimità. Ritiene che il CBAM possa essere giustificato dall'eccezione di cui all'articolo XX, paragrafo (g) del GATT (conservazione di risorse naturali esauribili), come nel caso United States - Shrimp. Tuttavia la vera sfida è il divieto di discriminazioni arbitrarie. Paesi come Cina, India e Brasile hanno protestato, invocando il principio di responsabilità comuni ma differenziate (articolo 3.1 della UNFCCC). Fernández-Pons suggerisce una possibile soluzione giuridica: un'esenzione totale per i paesi meno sviluppati (LDCs) e i piccoli stati insulari (SIDS) e un meccanismo di revenue recycling per i paesi in via di sviluppo, come previsto dall'articolo 4.5 dell'Accordo di Parigi.

Mar Campins Eritja esamina il pacchetto legislativo per l'inquinamento zero, con particolare attenzione al regolamento REACH (CE) n. 1907/2006. Spiega che, nonostante la sua importanza come pietra angolare, il REACH ha mostrato limiti, tra cui il fenomeno della regrettable substitution (sostituzione di una sostanza pericolosa con un'altra altrettanto pericolosa). La nuova strategia chimica del 2020 introduce il concetto di essential use che dovrebbe limitare le sostanze più nocive ai soli casi in cui il loro uso è necessario per la salute, la sicurezza o il funzionamento critico della società, in assenza di alternative accettabili. Campins Eritja segnala una lacuna legislativa persistente: l'incapacità di tracciare le sostanze chimiche attraverso l'intero ciclo di vita, una volta che diventano rifiuti, a causa della separazione normativa tra REACH e la direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE). Cita la sentenza della Corte di giustizia del 2017 (causa C-323/15 P, Polynt v. ECHA) che chiarisce i criteri per identificare una sostanza estremamente preoccupante (SVHC), richiedendo una prova scientifica della probabilità di effetti seri.

Gauthier Martens analizza il regolamento (UE) 2023/1115 del 31 maggio 2023, sui prodotti liberi da deforestazione (EUDR) che abroga il precedente regolamento sul legno (EUTR) del 2010. Si tratta di un salto qualitativo dato che si passa da un criterio di mera legalità (rispetto della legge del paese produttore) a un criterio di sostenibilità. L'ambito di applicazione si allarga dal solo legno a sette commodity: cacao, caffè, soia, olio di palma, gomma, carne bovina e legno. L'articolo 29 istituisce un sistema di benchmarking che classifica i paesi in tre livelli di rischio (alto, standard, basso). L'onere della prova è invertito, essendo gli operatori e i commercianti a dover effettuare la due diligence (articoli 8-11) e a presentare una dichiarazione. In caso di violazione, l'articolo 25 prevede sanzioni che includono multe proporzionali al danno ambientale, la confisca delle merci e l'esclusione temporanea dalle procedure di appalto pubblico. Martens riporta le critiche dei paesi produttori che in una lettera congiunta del settembre 2023 (presentata da Indonesia, Brasile, Malesia e Thailandia e firmata da diciassette paesi) hanno definito il sistema di benchmarking "intrinsecamente discriminatorio e punitivo" e potenzialmente incompatibile con le norme del WTO.

Infine, Alfonso González Bondia analizza il passaggio dalla responsabilità sociale d'impresa volontaria alla due diligence obbligatoria. Esamina la proposta di direttiva del 23 febbraio 2022 sulla sostenibilità delle imprese (CSDD) che si applicherebbe alle grandi aziende UE (con oltre 500 dipendenti e un fatturato di 150 milioni di euro) e a quelle di paesi terzi con analoghi volumi di affari nell'UE. L'obbligo di due diligence si estende all'intera catena del valore per quanto riguarda gli impatti negativi sui diritti umani e ambiente. Il testo finale della direttiva, in discussione, vedrà un confronto tra la posizione del Consiglio (che nel dicembre 2022 ha proposto di limitare l'ambito alla catena di attività e di rendere facoltativa l'inclusione dei servizi finanziari) e quella del Parlamento europeo (che nel giugno 2023 ha votato per ampliare la portata, rafforzando la responsabilità civile). In ogni caso, questa direttiva, insieme al regolamento sulla deforestazione, rappresenta uno degli strumenti più incisivi per proiettare gli standard ambientali e sociali dell'UE oltre i propri confini.